Interpretação do Artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal
O artigo 42, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC – 101/2000), ainda suscita muitas dúvidas e causa polêmica em face de algumas interpretações equivocadas sobre o tema. Porém, já há algumas doutrinas e jurisprudências dos Tribunais de Contas sobre o assunto, o que torna possível a apuração de forma adequada. Antes da análise técnica, torna-se indispensável a transcrição literal do artigo 42 da LRF: “Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Antes de se realizar o cálculo da forma adequada, é necessário tecer alguns comentários pertinentes, a fim de que não haja dúvidas quanto a metodologia utilizada.”
O site http://www.bndes.gov.br faz uma análise detalhada e estritamente técnica do art. 42 da LRF, onde NÃO RESPALDA interpretações de que: “I. No último ano de mandato o governante está obrigado a “zerar” a dívida flutuante; II. Obras plurianuais não podem ser iniciadas sem a prévia provisão de recursos financeiros para pagar a obra toda; III. Todas as despesas empenhadas nos últimos oito meses não poderão ser inscritas em Restos a Pagar sem a necessária contrapartida de disponibilidade de caixa.”
As disposições do art. 42 não se aplicam às despesas que foram assumidas anteriormente aos últimos oito meses, por força de lei, contrato, convênio, ajuste ou qualquer outra forma de contratação, mas que venham a ser empenhadas nesse período. Contrair obrigação de despesas não é o mesmo que empenhar despesas. É fundamental apresentar um adequado entendimento para o art. 42 do referido diploma legal, haja vista, principalmente, as conseqüências de ordem penal que decorrem do seu descumprimento. Seu objetivo pode assim ser resumido: evitar que nos períodos eleitorais sejam assumidas despesas sem o suficiente respaldo na capacidade financeira do Município (do Estado ou da União) para saldá-las com recursos do próprio ano. As interpretações que possam ser dadas ao referido dispositivo legal têm o mérito de procurar combater problemas graves da administração pública, como: a) inscrever despesas em Restos a Pagar sem a suficiente provisão de caixa; b) iniciar obras com motivações eleitorais, que não serão concluídas pelo próximo governante; e, c) impedir a transferência de endividamento de um mandato para outro. O contido nos itens 3 e 4 da letra “b” do inciso III do art. 55 não determinam a exigência de disponibilidade de caixa para inscrição das despesas empenhadas e não liquidadas em Restos a Pagas, não cabendo também a interpretação de que tais empenhos devam ser cancelados.
Com exceção das normas que se aplicam aos últimos oito meses do último ano de mandato, nenhuma outra foi introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Nos demais casos, a inscrição em Restos a Pagar deve continuar a ser procedida na forma prescrita nas legislações federal, estadual e municipal em vigor. A situação que hoje se verifica de endividamento irresponsável e desperdício de recursos decorre da inobservância e subversão de normas financeiras já existentes e será em muito evitada no futuro com a aplicação das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que instituiu: a) a obrigatoriedade de um planejamento fiscal para três anos, refeito anualmente, fixando metas de receitas, despesas, resultados e montante da dívida, inclusive da resultante de Restos a Pagar; b) mecanismo de controle da execução orçamentária, determinando o acompanhamento bimestral das receitas e despesas e obrigatoriedade de limitação de empenho quando verificado que os resultados entre receitas e despesas estabelecidos na LDO não serão alcançados; c) a proibição de contrair obrigação de despesa nos últimos oito meses do último ano de mandato sem a necessária demonstração de disponibilidade financeira para honrá-la.
A análise de que se foram ou não cometidas irregularidades em relação ao disposto no art. 42 deve ser efetivada caso a caso, considerando a situação financeira do município em 30 de abril, as obrigações que foram contraídas nos últimos oitos meses (essenciais ou não essenciais), quanto foi gasto e quanto foi arrecadado nesse período. Não há uma regra geral. E o que importa não é se o empenho será ou não cancelado, se a despesa será ou não inscrita, mas se foi assumida respeitando ou não as regras do artigo 42, da LC – 101/2000. O artigo 42-LRF ainda suscita muitas dúvidas e causa polêmica, face a algumas interpretações equivocadas sobre o tema. Eis algumas decisões dos TCEs que merecem ser transcritas:
Acórdãos nº 1.510/2002, 1.508/2002 e 451/2002/TCE-MT Despesa. Restos a pagar. Artigo 42, Lei de Responsabilidade Fiscal. Folha de pagamento. Obrigação de pagamento. O pagamento de pessoal não se enquadra no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, por não se tratar de despesa contraída nos últimos dois quadrimestres do mandato. Essa obrigação é contraída no ato de admissão e efetivo exercício do servidor, classificada em despesa líquida e certa, devendo ter prioridade o seu pagamento, ainda que inscrita em restos a pagar.
A decisão administrativa n.º 16/2005 do TCE-MT vai no mesmo sentindo, conforme citação a seguir: “O artigo 42 não veda o empenho de despesas contraídas em período anterior aos dois últimos quadrimestres, mas sim, a realização de novos compromissos, nos dois últimos quadrimestres, por meio de contratos, ajustes ou outras formas de contratação, sem que haja disponibilidade de caixa suficiente para seu pagamento. Obrigações de despesas não liquidadas, inclusive obras ainda em execução não fazem parte do disposto no artigo 42.”
O TCE-PR ao responder consulta de um município decidiu que os prefeitos podem assinar contratos para realização de obras que ultrapassem o mandato, desde que, entre outras exigências, tenham recursos para pagamento das parcelas que vencerão no último exercício. A seguir trecho do voto do relator: “Não existe impedimento para a contratação ou execução de despesa não liquidada, desde que esteja amparada em processo integrado de planejamento orçamentário. O administrador público deve atender às condições legais para a geração da despesa e contratos com duração de mais um exercício financeiro, elaborando adequado fluxo financeiro e um rigoroso controle de execução orçamentária”.
Portanto, constata-se que o acórdão 16/2005/TCE-MT deixa bem claro a disponibilidade de caixa prevista no parágrafo único do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal é apurada, levando-se em consideração a vinculação dos recursos, através de fluxo de caixa, devendo demonstrar, inclusive, os valores de receita a ingressar até 31/12, bem como, os encargos e despesas a serem pagos até o final do exercício. Em relação aos acórdãos 1510/02 e 451/2002, os mesmos esclarecem que o pagamento de pessoal não se enquadra no artigo 42 da LC - 101/00 para sofrer limitação de empenho, pois trata de despesa líquida e certa contraída no ato de admissão, isto quer dizer que se vai faltar recurso financeiro no final do exercício a folha não pode deixar de ser empenhada e tem ordem prioritária no pagamento, já os outros empenhos devem ser controlados por meio de limitação de empenhos para evitar a insuficiência financeira no final do exercício, fato este que deve ser observado pelo Gestor Público responsável. Em síntese: O débito contraído fora desses oito meses, sem que haja disponibilidade financeira, vai passar para a gestão seguinte, sem ser alcançado pelo dispositivo legal citado. Mas se o débito foi oriundo de despesa contraída nos oito últimos meses, de final de mandato – sem que tenha sido deixado dinheiro em caixa para pagar, o Gestor estará descumprindo a LRF e vai ser alcançado, também, pela Lei de Crimes Fiscais. Registre-se os prefeitos para não serem surpreendidos com pareceres prévios de rejeições de suas contas pelo TCE, devem nomear pessoas tecnicamente qualificadas para atuarem no sistema de controle interno,
Colaboração: Jonas Manoel Machado – Professor e membro da Diretoria da OAB São José-SC – 28ª Subseção – E-mail: drjonas5256@gmail.com.
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